عضو هیئت نمایندگان دوره نهم اتاق بازرگانی ایران و نایب‌رئیس کمیسیون حقوقی و حمایت‌های قضایی اتاق ایران در دوره نهم
رضا برادران اصفهانی: تغییر ناگهانی مقررات و هزینه بخشنامه‌های یک‌شبه؛ چه کسی پاسخ‌گوست؟
مقدمه
تغییر ناگهانی مقررات برای فعال اقتصادی صرفاً انتشار یک بخشنامه تازه نیست. ممکن است به معنای توقف مواد اولیه در گمرک، افزایش هزینه اجرای قرارداد، اختلال در تأمین مالی یا تأخیر در بهره‌برداری از یک سرمایه‌گذاری باشد.
هزینه اولیه معمولاً بر بنگاه تحمیل می‌شود و، بسته به شرایط بازار و روابط قراردادی، بخشی از آن می‌تواند به تأمین‌کننده، خریدار و دیگر طرف‌های زنجیره فعالیت منتقل شود.
با این حال، تحمل اقتصادی هزینه با مسئولیت حقوقی جبران خسارت یکسان نیست.
پرسش این است که بنگاهی که بر اساس مقررات موجود سفارش داده، قرارداد بسته و سرمایه‌گذاری کرده، چگونه باید با تصمیم جدید سازگار شود؟ پاسخ باید در فرایند تدوین و تصویب مقرره روشن شود.
واگذارکردن آن به مکاتبات بعدی، تفسیرهای موردی و اختلاف‌های قضایی، هزینه تغییر سیاست را افزایش می‌دهد.
بخشنامه تغییر می‌کند، اما تعهد بنگاه باقی می‌ماند
یک واحد تولیدی را در نظر بگیریم که مواد اولیه سفارش داده، بخشی از بهای آن را پرداخت کرده و برای تحویل محصول نهایی نیز قرارداد بسته است. در میانه مسیر، شرط ورود کالا، ضابطه ارزی یا الزامات دریافت مجوز تغییر می‌کند.
بنگاه باید بداند سفارش قبلی چه وضعیتی دارد، انطباق با ضابطه جدید چه هزینه‌ای می‌خواهد و تأخیر احتمالی چه اثری بر تعهد تحویل محصول خواهد داشت.
حتی اطلاع فوری از تغییر نیز لزوماً امکان اصلاح سفارش خارجی، تغییر مسیر حمل یا توافق دوباره با خریدار را فراهم نمی‌کند.
مسئله از تفاوت زمان اداری و زمان اقتصادی آغاز می‌شود. تاریخ اجرای تصمیم را می‌توان در بخشنامه تعیین کرد، اما چرخه خرید، حمل، تأمین مالی و تولید با همان سرعت تغییر نمی‌کند.
نادیده‌گرفتن این تفاوت، بخشی از هزینه اجرای مقرره را به فعالیت‌هایی منتقل می‌کند که پیش از تصویب آن آغاز شده‌اند.
سرمایه برای مدتی بیشتر در کالا یا پروژه باقی می‌ماند، هزینه انبارداری و تأمین مالی افزایش می‌یابد و برنامه تولید یا تحویل تغییر می‌کند.
برای بنگاه کوچک، کاهش نقدینگی در دسترس ممکن است به تعویق خرید بعدی یا توقف برنامه توسعه بینجامد.
اثر بلندمدت نیز در محاسبه سرمایه‌گذار ظاهر می‌شود. هنگامی که زمان و آثار تغییر مقررات قابل پیش‌بینی نباشد، بنگاه برای این عدم اطمینان هزینه‌ای در نظر می‌گیرد.
ممکن است قرارداد کوتاه‌مدت را ترجیح دهد، اجرای پروژه را به تأخیر بیندازد یا بخشی از منابع خود را برای مواجهه با تصمیم‌های پیش‌بینی‌نشده نگه دارد.
چارچوب قانونی، فراتر از اطلاع‌رسانی است
ماده ۲۴ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، مصوب ۱۳۹۰/۱۱/۱۶ مجلس شورای اسلامی، دولت و دستگاه‌های اجرایی را به اعلام تغییر سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی در زمان مقتضی پیش از اجرا مکلف کرده است.
ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی این ماده، مصوب ۱۴۰۲/۱۱/۱۵ هیئت وزیران، انتشار مقررات در پایگاه و سپری‌شدن حداقل مواعد جدول پیوست را شرط لازم‌الاجراشدن آن‌ها قرار می‌دهد.
بنابراین، موضوع صرفاً آگاهی‌رسانی نیست، بلکه زمان قابلیت اجرای مقرره نیز مطرح است.
این چارچوب استثناها و قیود مشخص دارد. ماده ۵، اجرای فوری مقررات مشمول جدول را در صورت مساعدبودن برای محیط کسب‌وکار، مغایرت‌نداشتن با ایمنی یا سلامت مردم، تشخیص بالاترین مقام دستگاه و انتشار در پایگاه مجاز می‌داند.
ماده ۶، موارد محرمانه را تابع مقررات مربوط می‌داند و ماده ۷، مواعد تعیین‌شده در قوانین را ملاک قرار می‌دهد.
مواد ۲ و ۳ قانون نیز، به‌ترتیب، درخواست و بررسی نظر کتبی اتاق‌ها و تشکل‌های ذی‌ربط و استعلام و توجه به نظر تشکل‌های اقتصادی را مقرر کرده‌اند.
این تکالیف به معنای لزوم کسب موافقت بخش خصوصی نیست، اما نظرخواهی را نمی‌توان به اقدامی تشریفاتی تقلیل داد.
ماده ۳۰، الحاقی به موجب ماده ۲ قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار، مصوب ۱۴۰۰/۱۲/۲۴ مجلس شورای اسلامی، انتشار پیش‌نویس یک هفته پیش از صدور، ثبت فوری مقررات و شرط ثبت برای نفوذ آن‌ها را پیش‌بینی کرده است.
تبصره ۲ ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۴ نیز انتشار پیش‌نویس در پایگاه اطلاع‌رسانی، علاوه بر تارنمای دستگاه، را مقرر می‌کند.
سه مرحله متفاوت در تغییر مقررات
انتشار پیش‌نویس، فرصتی برای مشارکت در تصمیم‌سازی است. تشکل‌ها و بنگاه‌ها می‌توانند آثار احتمالی تصمیم و دشواری‌های اجرای آن را پیش از نهایی‌شدن توضیح دهند.
انتشار مقرره نهایی و رعایت فاصله قانونی تا اجرا، فرصت آمادگی ایجاد می‌کند. بنگاه باید بداند تصمیم قطعی چیست و از چه تاریخی اعمال می‌شود.
تعیین وضعیت فعالیت‌های در جریان، مسئله سوم است.
حتی با رعایت دو مرحله نخست، ممکن است روشن نباشد سفارش، مجوز یا سرمایه‌گذاری پیشین تابع چه ترتیبی خواهد بود.
دوره گذار باید به این مسئله پاسخ دهد. کارکرد آن صرفاً عقب‌انداختن تاریخ اجرا نیست. اجرای مرحله‌ای، مهلت تکمیل فعالیت‌های مشخص و ترتیبات انطباق، حسب موضوع و در حدود اختیار قانونی، می‌توانند از اجزای آن باشند.
البته انعقاد قرارداد پیش از تغییر مقرره، به‌تنهایی معافیت از هر ضابطه بعدی ایجاد نمی‌کند. مذاکره، قرارداد خصوصی، ثبت سفارش، پرداخت وجه و صدور مجوز نیز از نظر حقوقی وضعیت یکسانی ندارند.
میزان سرمایه‌گذاری انجام‌شده برای ارزیابی آثار اقتصادی مهم است، اما به‌تنهایی وجود حق مکتسب را اثبات نمی‌کند. باید میان تغییر آثار حقوقی وقایع تکمیل‌شده گذشته و اعمال ضابطه جدید بر آثار آینده یک فعالیت جاری تفاوت گذاشت.
پیشنهاد «پیوست گذار» برای تغییرات مؤثر بر کسب‌وکار
پیشنهاد من این است که اتاق ایران و تشکل‌های اقتصادی، تهیه «پیوست گذار» را برای تغییراتی مطالبه کنند که تکلیف یا هزینه جدید ایجاد می‌کنند، بر فعالیت‌های در جریان اثر می‌گذارند یا نیازمند تغییر تجهیزات، سامانه‌ها و شیوه تأمین مالی‌اند.
این پیوست باید جزئی از مستندات تدوین مقرره باشد. مسئولیت تهیه آن با دستگاه پیشنهاددهنده است و اتاق و تشکل‌ها می‌توانند شواهد و نظر کارشناسی ارائه کنند.
بررسی اولیه آثار گذار باید متناسب با هر تغییر انجام شود و عمق ارزیابی، تابع گستردگی و شدت آثار آن باشد تا خود این پیشنهاد به تشریفاتی زائد تبدیل نشود.
پیوست گذار باید همراه پیش‌نویس بررسی شود و پیش از تصویب نهایی، به پنج پرسش پاسخ دهد:
۱. کدام فعالیت‌ها تحت تأثیر قرار می‌گیرند؟
سفارش‌ها، قراردادها، مجوزها و سرمایه‌گذاری‌های در جریان باید شناسایی شوند. فعالیتی در مرحله مذاکره با پروژه‌ای که بخش عمده سرمایه آن هزینه شده، آثار اقتصادی یکسانی از تغییر نمی‌پذیرد.
۲. ملاک تشخیص وضعیت پیشین چیست؟
تاریخ و رویداد مبنا باید روشن باشد. حسب موضوع، انعقاد قرارداد، پرداخت وجه، ثبت سفارش، گشایش اعتبار، صدور بارنامه یا دریافت مجوز ممکن است اهمیت داشته باشد. انتخاب ملاک باید با ماهیت فعالیت و مبنای قانونی حمایت تناسب داشته باشد.
۳. انطباق چه زمان و هزینه‌ای می‌خواهد؟
مهلت پیشنهادی باید بر چرخه واقعی فعالیت استوار باشد. تغییر فرم اداری با تغییر تجهیزات تولید یا مسیر تأمین مواد اولیه یکسان نیست. حداقل مواعد الزام‌آور نیز باید رعایت شود.
۴. دستگاه‌ها و سامانه‌ها آماده اجرا هستند؟
آمادگی سامانه‌ها، دستورالعمل‌های اجرایی، هماهنگی دستگاه‌های مرتبط و واحدهای پاسخ‌گو باید بررسی شود. بخشنامه‌ای که دستگاه‌ها برداشت یکسانی از آن ندارند، ابهام را به بنگاه منتقل می‌کند.
۵. ابهام‌ها چگونه برطرف می‌شوند؟
مرجع پاسخ‌گویی، مسیر بررسی وضعیت‌های خاص و شیوه انتشار پاسخ‌های عمومی باید مشخص باشد. این پاسخ‌ها باید در حدود صلاحیت مرجع مربوط و منطبق با مقرره مصوب ارائه شوند.
معیارهای پیوست باید مستند و قابل راستی‌آزمایی باشند تا زمینه اسناد صوری، درج تاریخ غیرواقعی یا برخورد گزینشی ایجاد نشود. شیوه ارائه مدارک نیز باید برای بنگاه‌های کوچک دسترس‌پذیر باشد.
پیوست گذار به‌خودی‌خود اختیار تعلیق قانون یا ایجاد معافیت فراهم نمی‌کند. هر ترتیب حمایتی باید مبنای قانونی داشته باشد و در حدود صلاحیت مرجع تصویب‌کننده مقرر شود.
اگر ترتیبات گذار برای اشخاص حق یا تکلیف ایجاد می‌کند، باید در متن مقرره یا پیوست مصوب آن درج و همراه آن منتشر شود.
هزینه و منفعت تغییر، پیش از تصویب سنجیده شود
ارزیابی تغییر مقررات نباید به هزینه اداری دولت محدود شود. افزایش نیاز به سرمایه در گردش، اصلاح تجهیزات، تمدید تضمین‌ها و بازتنظیم قراردادها از هزینه‌های احتمالی بنگاه‌اند.
آماده‌سازی سامانه‌ها، آموزش کارکنان و رسیدگی به پرونده‌های انتقالی نیز برای دستگاه اجرایی هزینه دارد.
در مقابل، منفعت مورد انتظار از اصلاح، هزینه ادامه ضابطه قبلی و زیان ناشی از تأخیر در تغییر نیز باید سنجیده شود. ارزیابی صرف هزینه انطباق، تصویری ناقص از تصمیم به دست می‌دهد.
مقایسه اجرای مرحله‌ای، مهلت تطبیق و، در موارد مجاز قانونی، اجرای فوری باید با توجه به هدف تصمیم، منافع عمومی و آثار متفاوت آن بر بنگاه‌های کوچک و بزرگ انجام شود.
این مقایسه مجوز نادیده‌گرفتن مواعد الزام‌آور یا خروج از حدود اختیار نیست.
تحمل هزینه با مسئولیت جبران خسارت تفاوت دارد
قرارگرفتن هزینه تغییر بر عهده بنگاه، به‌تنهایی مسئولیت حقوقی دولت برای جبران همه زیان‌ها را ثابت نمی‌کند. چنین مطالبه‌ای به مبنای قانونی، ماهیت تصمیم، شرایط مسئولیت و اثبات زیان قابل انتساب بستگی دارد.
مطالبه بخش خصوصی باید هم اجرای الزامات قانونی موجود باشد و هم کاهش هزینه‌های قابل پیشگیری.
تعیین وضعیت فعالیت‌های پیشین، هماهنگی دستگاه‌ها و ترتیبات انطباق می‌تواند از شکل‌گیری بخشی از اختلاف‌ها جلوگیری کند.
بنگاه‌ها نیز می‌توانند در قراردادهای جدید، آثار تغییر مقررات بر هزینه و زمان اجرا، نحوه اطلاع‌رسانی و شرایط مذاکره مجدد را روشن کنند. این تدابیر، مکمل سیاست‌گذاری قابل پیش‌بینی‌اند.
نقش عملی اتاق بازرگانی
اتاق و تشکل‌ها می‌توانند تجربه پراکنده بنگاه‌ها را به شواهد قابل استفاده در تصمیم‌سازی تبدیل کنند. سه اقدام در این زمینه اهمیت دارد.
نخست، جمع‌آوری اطلاعات در قالبی مشترک درباره وضعیت فعالیت پیش از تغییر، تعهدات ایجادشده، مانع جدید و هزینه ناشی از آن، با حفظ اسرار تجاری اعضا.
دوم، ارائه نظر درباره پیش‌نویس همراه با راهکار اجرایی. درخواست تعویق به‌تنهایی کافی نیست. باید مشخص شود چه مهلتی، برای کدام فعالیت و بر اساس چه شواهدی لازم است.
پیشنهادهای مشترک را می‌توان از مسیر شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی پیگیری کرد.
سوم، پایش نتیجه پس از اجرا. کفایت مهلت، هماهنگی دستگاه‌ها و کیفیت پاسخ‌گویی باید ارزیابی شود و نتیجه در اصلاح تصمیم‌های بعدی به کار رود.
اقتصاد به اصلاح نیاز دارد و مقررات نیز باید متناسب با شرایط تغییر کنند. کیفیت اصلاح به آن بستگی دارد که بنگاه بتواند مسیر انطباق را بفهمد و برای آن برنامه‌ریزی کند.
پیش از تصویب نهایی هر تغییر مؤثر بر کسب‌وکار، باید روشن باشد فعالیتی که بر اساس قواعد گذشته آغاز شده، در مواجهه با قواعد جدید چه وضعیتی خواهد داشت.
امنیت سرمایه‌گذاری زمانی تقویت می‌شود که هزینه و منفعت عبور به سیاست جدید پیش از تصویب سنجیده شود، الزامات قانونی انتشار و اجرا رعایت گردد و تعیین تکلیف فعالیت‌های در جریان به تفسیرهای موردی، تصمیم‌های پراکنده و اختلاف‌های بعدی واگذار نشود.
