بازگشت تحریم‌ها با یک ماشه: تحلیل حقوقی مکانیسم پرمناقشه ماشه

مقدمه

در این نوشتار رضا برادران اصفهانی وکیل پایه یک دادگستری در امور بین المللی و تحلیل گر حقوق بین الملل با رویکرد تحریم ها و صلح جهانی با تحلیلی عمیق، ابعاد مختلف حقوقی مکانیسم ماشه را مورد بررسی قرار داده است. 

برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) که در تیر ماه سال ۱۳۹۴ (مطابق با ژوئیه ۲۰۱۵ میلادی) میان جمهوری اسلامی ایران و گروه ۱+۵ (ایالات متحده آمریکا، روسیه، چین، فرانسه، بریتانیا و آلمان) منعقد شد، یکی از مهم‌ترین توافقات بین‌المللی معاصر در حوزه عدم اشاعه سلاح های هسته‌ای محسوب می‌شود. 

اگرچه جمهوری اسلامی ایران از همان ابتدا بر صلح آمیز بودن برنامه هسته ای خود تأکید کرده و همکاری های نزدیکی نیز با آژانس بین المللی انرژی اتمی داشت، اما برای اعتماد سازی و نشان دادن حسن نیت در برنامه ی صلح آمیز هسته ای خود، طی مذاکرات پیچیده و حرفه ای با گروه 1+5 به توافق برجام دست یافت. 

هدف اصلی این توافق، محدودسازی برنامه هسته‌ای ایران در ازای لغو تحریم‌های اقتصادی و سیاسی شدید بین المللی بود. 

در این چارچوب، سازوکارهای متعددی برای تضمین اجرای تعهدات طرفین پیش‌بینی شده است که یکی از مهم‌ترین آن‌ها مکانیسم ماشه یا (Snapback Mechanism) است. 

مکانیسم ماشه یکی از موضوعات مهم در بندهای توافق برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد است.

این مکانیسم به طرف ‌های امضاکننده برجام اجازه می‌دهد در صورت نقض تعهدات از سوی ایران و عدم حل اختلافات از روش های تعبیه شده در توافق، با رجوع به شورای امنیت، زمینه را برای بازگشت قطعنامه ها و به تبع آنها تحریم‌های بین‌المللی که پیش از برجام وضع شده بودند، به ‌طور خودکار و بدون نیاز به رأی‌گیری مجدد ایجاد نمایند. 

هدف اصلی از گنجاندن این مکانیسم، اطمینان ‌خاطر به کشورهای غربی به ‌ویژه ایالات متحده بود که در صورت عدم پایبندی ایران به تعهدات هسته‌ای‌اش، بتوانند بدون نیاز به اجماع بین‌المللی، تحریم های سیاسی و اقتصادی را بازگردانند.

این موضوع به‌ ویژه برای جلوگیری از حمایت احتمالی چین یا روسیه در شورای امنیت از ایران به منظور جلوگیری از بازگشت تحریم ها طراحی شد.

یکی از ابعاد مهم مکانیسم ماشه تحلیل حقوقی آن می باشد، زیرا این سازوکار، بحث‌های حقوقی پیچیده‌ای را درباره تفسیر تعهدات، صلاحیت‌های طرف‌ها، فرآیند تصمیم‌گیری و سازگاری آن با اصول کلی حقوق معاهدات و حقوق بین‌الملل به دنبال دارد. 

بنابراین، فهم دقیق این مکانیسم و پیامدهای حقوقی آن، برای ارزیابی کارآمدی و مشروعیت برجام در نظام بین‌الملل ضروری است.

پیشینه و چارچوب حقوقی مکانیسم ماشه

مکانیسم ماشه (Snapback Mechanism) یکی از ساز وکارهای کلیدی پیش‌بینی شده در برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) و همچنین در قطعنامه 2231 شورای امنیت برای حفظ تعادل تعهدات و تضمین اجرای توافق است. 

این مکانیسم به طرف‌های برجام اجازه می‌دهد در صورت نقض تعهدات از سوی هر یک از طرفین که به طور خاص به ایران اشاره دارد، به سرعت و بدون نیاز به توافق مجدد تمام اعضا، اقدامات ضروری برای ارجاع پرونده ایران به شورای امنیت و بازگشت تحریم ها را انجام دهند. 

اگرچه ساز وکار مکانیسم ماشه برجام از نظر کاربرد خاص خود در یک توافق هسته‌ای منحصر به فرد است، اما مفهوم استفاده از تحریم‌ها به عنوان ابزاری برای اجرای توافق‌های بین‌المللی چیز جدیدی نیست و سابقه‌ای تاریخی در روابط بین‌الملل، به ‌ویژه در رابطه با تلاش‌های کنترل تسلیحات و عدم اشاعه دارد.

هدف اصلی این ساز وکار، ایجاد امکان واکنش سریع و مؤثر در برابر نقض تعهدات است، به گونه‌ای که از ادامه نقض جلوگیری شود و اعتبار معاهده حفظ گردد. 

پیش از برجام، نمونه‌هایی از مکانیسم‌های مشابه در توافقات کنترل تسلیحات هسته‌ای و غیره وجود داشت که معمولاً به طرفین اجازه می‌داد در صورت تخلف، تحریم‌ها یا اقدامات تلافی‌جویانه‌ای را فعال کنند.

در برجام، مکانیسم ماشه از این نظر متمایز است که این فرآیند به شورای امنیت سازمان ملل متحد ارجاع می‌شود و قطعنامه ها و تحریم‌های پیشین که به موجب قطعنامه‌ 2231 شورای امنیت برداشته شده بودند، باز می گردند. 

اگرچه مکانیسم ماشه در برجام کاملاً خودکار نیست، اما روند اعمال مجدد تحریم‌ها را سریع‌تر و ساده‌تر از مکانیسم‌های قبلی می‌کند.

ساز و کار حل و فصل اختلافات و فعال سازی مکانیسم ماشه در برجام

بر اساس بند 36 برنامه جامع اقدام مشترک یا برجام چنانچه ایران معتقد باشد که هر یک یا کلیه اعضای گروه 5+1 تعهدات خود را طبق این برجام رعایت ننموده اند، ایران می تواند موضوع را به منظور حل و فصل به کمیسیون مشترک ارجاع نماید؛ به همین ترتیب، چنانچه هر یک از اعضای گروه 5+1 معتقد باشد که ایران تعهدات خود را طبق برجام رعایت نکرده است، هر یک از دولتهای گروه 5+1 می تواند اقدام مشابه به عمل آورد.

کمیسیون مشترک 15 روز زمان خواهد داشت تا موضوع را فیصله دهد، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود. متعاقب بررسی کمیسیون مشترک، چنانچه هر عضو معتقد باشد که موضوع پایبندی فیصله نیافته است، می تواند موضوع را به وزیران امور خارجه ارجاع دهد. وزیران 15 روز فرصت خواهند داشت تا موضوع را فیصله دهند، مگر اینکه این زمان با اجماع تمدید شود.

پس از بررسی کمیسیون مشترک، به موازات (یا به جای) بررسی در سطح وزیران، عضو شاکی یا عضوی که اجرای تکالیف اش زیر سوال بوده است، می تواند درخواست نماید که موضوع توسط یک هیات مشورتی که متشکل از سه عضو خواهد بود (یکی از سوی هر یک از طرف های درگیر در اختلاف و طرف سوم مستقل) بررسی شود. 

هیات مشورتی می بایست نظریه غیرالزام آوری را در خصوص موضوع پایبندی ظرف 15 روز ارائه نماید. چنانچه، متعاقب این فرایند 30 روزه موضوع فیصله نیابد، کمیسیون مشترک در کمتر از 5 روز نظریه هیات مشورتی را با هدف فیصله موضوع بررسی خواهد کرد. 

چنانچه موضوع کماکان به نحو مورد رضایت طرف شاکی فیصله نیافته باشد، و چنانچه طرف شاکی معتقد باشد که موضوع، مصداق «عدم پایبندی اساسی» می باشد، آنگاه آن طرف می تواند موضوع فیصله نیافته را به عنوان مبنای توقف کلی و یا جزئی اجرای تعهدات اش وفق برجام قلمداد کرده و/یا به شورای امنیت سازمان ملل متحد ابلاغ نماید که معتقد است موضوع مصداق «عدم پایبندی اساسی» بشمار می آید.

بر اساس بند 37 برجام متعاقب دریافت ابلاغ طرف شاکی، به نحو مشروح در فوق، به همراه توضیحی از تلاش های توام با حسن نیت آن طرف برای طی فرایند حل و فصل اختلاف پیش بینی شده در برجام، شورای امنیت سازمان ملل متحد می بایست منطبق با رویه های خود در خصوص قطعنامه ای برای تداوم لغو تحریم ها رای گیری نماید. 

چنانچه قطعنامه فوق الذکر ظرف 30 روز از تاریخ ابلاغ به تصویب نرسد، آنگاه مفاد قطعنامه های سابق شورای امنیت سازمان ملل متحد مجددا اعمال خواهند شد، مگر اینکه شورای امنیت سازمان ملل متحد به نحو دیگری تصمیم گیری نماید. 

بر اساس مطالب مطرح شده عدم تصویب قطعنامه جدید در شورای امنیت برای تداوم لغو تحریم ها به منزله بازگشت به قطعنامه های قبلی خواهد بود که این موضوع به معنای بازگشت خودکار تمامی تحریم ها علیه ایران می باشد. 

فعال سازی مکانیسم ماشه بر اساس قطعنامه 2231 شورای امنیت

مکانیسم ماشه یکی از سازوکارهای مندرج در بندهای 11 و 12 قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد است که در چارچوب توافق هسته‌ای ایران و گروه ۱+۵ (برجام) در سال ۲۰۱۵ تصویب شد.

قطعنامه 2231 شورای امنیت باعث لغو یکباره شش قطعنامه پیشین این شورا علیه ایران شد. 

بر این اساس قطعنامه های ۱۶۹۶، ۱۷۳۷، ۱۷۴۷، ۱۸۰۳ و محدودکننده ترین قطعنامه ذیل ماده ۴۱ فصل هفتم منشور ملل متحد یعنی قطعنامه ۱۹۲۹ ملغی شد.

اگرچه قطعنامه ۱۹۲۹ ذیل ماده ۴۱ از فصل هفتم منشور به اقدامات تنبیهی اقتصادی (نه استفاده از زور) اشاره دارد اما تشخیص استفاده از زور در ماده ۴۲ منشور ملل متحد آمده و منوط به این گردیده که اقدامات پیش‌بینی‌شده در ماده ۴۱ کافی نباشد یا ثابت شده باشد که کافی نیست. 

اهمیت این موضوع زمانی روشن‌تر می‌شود که بدانیم قطعنامه ۱۹۲۹ با وجود صدور بر اساس ماده ۴۱، برخلاف رویه معمول شورای امنیت، در مقدمه خود به امکان استفاده یا تهدید به استفاده از زور اشاره کرده است.

بنابراین لغو این قطعنامه بر اساس قطعنامه 2231 موفقیت بزرگی برای ایران بود و خطر فعال شدن مکانیسم ماشه و بازگشت قطعنامه های شورای امنیت، نه تنها باعث بازگشت تمامی تحریم ها می شود بلکه می تواند با فعال شدن مجدد قطعنامه 1929 برای ایران خطرات امنیتی نیز به همراه داشته باشد. 

بر این اساس اگرچه قطعنامه 2231 موجبات لغو تمامی قطعنامه های پیشین علیه ایران را فراهم آورد اما در بندهای 11 و 12 آن به طور خاص مکانیسم ماشه را به عنوان یک سازوکار بازگشت خودکار تحریم‌ها و قطعنامه های گذشته این شورا علیه ایران بدون نیاز به رأی‌گیری جدید در نظر گرفت.

آثار حقوقی و پیامدهای فعال‌سازی مکانیسم ماشه

فعال سازی مکانیسم ماشه آثار حقوقی و پیامدهای مهم و چندلایه‌ای به همراه دارد که در سه سطح بررسی می‌شود: 1-شورای امنیت 2-‌ برجام و طرف‌های آن و 3-ایران

بازگشت تحریم‌های شورای امنیت

مهم‌ترین اثر حقوقی مکانیسم ماشه، احیای خودکار قطعنامه‌های سابق شورای امنیت علیه ایران است. این قطعنامه‌ها که در بخش قبل به آن اشاره گردید 6 قطعنامه می باشند که ممهترین آنها قطعنامه 1929 است. 

با بازگشت این قطعنامه‌ها، به خصوص قطعنامه 1929 ایران مجدداً مشمول اقدامات الزام‌آور اقتصادی ذیل ماده 41 فصل هفتم منشور ملل متحد خواهد شد که می تواند زمینه را برای قرار دادن ایران، ذیل ماده 42 که به استفاده از زور اشاره دارد، فراهم کند. 

در فعال سازی مکانیسم ماشه اصل بر بازگشت قطعنامه ها و به دنبال آن تحریم‌ ها است، مگر اینکه با تصویب قطعنامه جدیدی در شورای امنیت، که مبنای آن تداوم لغو تحریم ها باشد، از این موضوع جلوگیری شود که این امر هم با قدرت وتوی اعضای اروپایی و دائم شورای امنیت در عمل منتفی است. 

این طراحی حقوقی امکان جلوگیری از بازگشت تحریم ها یا تداوم لغو آنها را در عمل غیرممکن کرده است. 

تضعیف برجام و مسئولیت بین‌المللی فعال کننده مکانیسم ماشه

فعال‌سازی مکانیسم ماشه عملاً برجام را هم از نظر عملیاتی و هم حقوقی تضعیف یا بی‌اثر می‌کند. 

در حالی که ساز وکار حل اختلاف در برجام برای حفظ توازن منافع طرفین طراحی شده، استفاده یک‌ جانبه و سیاسی یک عضو از مکانیسم ماشه، ممکن است نقض اصل حسن‌نیت در اجرای معاهدات طبق ماده ۲۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ تلقی شود. 

ماده ۲۶ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ در مورد حقوق معاهدات، بیان می‌کند که هر معاهده لازم‌الاجرا برای طرف‌های آن تعهدآور است و باید با حسن نیت اجرا شود.

در نتیجه، این اقدام می‌تواند به مسئولیت بین‌المللی طرف فعال‌کننده مکانیسم ماشه منجر گردد، به ‌ویژه اگر ادعای نقض تعهدات از سوی ایران، فاقد مستندات فنی و حقوقی کافی باشد.

آثار اقتصادی و حقوقی برای ایران

بازگشت تحریم‌های بین‌المللی، منجر به احیای محدودیت‌ها در تعاملات بانکی، مالی، سرمایه‌گذاری و بازرگانی در ایران می‌شود. 

این امر نه تنها ایران را در انزوای بین المللی قرار می دهد، بلکه می‌تواند تعهدات قراردادی شرکت‌های خارجی با ایران را تحت‌الشعاع قرار داده و زمینه‌ساز دعاوی حقوقی گسترده در سطح داوری بین‌المللی و دادگاه‌های داخلی کشورها گردد. 

همچنین، دولت‌ها ممکن است قوانین داخلی خود را برای اجرای مجدد تحریم‌ها به‌روزرسانی کنند، که آثار مستقیم حقوقی و اقتصادی برای ایران خواهد داشت.

چالش‌ها و نقدهای حقوقی مکانیسم ماشه

مکانیسم ماشه که در بندهای ۳۶ و ۳۷ برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) تحت عنوان ساز و کار حل اختلافات و در قطعنامه 2231 شورای امنیت در بندهای 11 و 12 پیش‌بینی گردیده، به عنوان ابزاری برای تضمین اجرای تعهدات توسط طرفین توافق به خصوص ایران در نظر گرفته شده است. با این حال، این مکانیسم از منظر حقوقی و اصول بنیادین حقوق معاهدات بین المللی با چالش‌ها و نقدهای جدی مواجه است. برخی از مهم‌ترین این چالش‌ها در ادامه بررسی می‌شود:

۱. ابهام در تعریف عدم پایبندی اساسی (Significant Non-Performance)

یکی از نقاط ضعف حقوقی مکانیسم ماشه، فقدان تعریف روشن و دقیق از اصطلاح "عدم پایبندی اساسی" است. 

برجام هیچ معیار عینی و قابل سنجشی برای تشخیص میزان یا نوع نقض تعهدات تعیین نکرده و در نتیجه، تشخیص این امر به تفسیر طرف‌ها واگذار شده است. 

این ابهام می‌تواند زمینه‌ساز تفاسیر یک ‌جانبه و سیاسی باشد و با اصل تفسیر معاهدات به موجب حسن نیت که در ماده ۳۱ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ به آن اشاره شده، در تعارض قرار گیرد.

ماده ۳۱ کنوانسیون وین ۱۹۶۹ بیان می‌کند که یک معاهده باید با حسن نیت و بر اساس معنای متعارف واژه‌های به کار رفته در سیاق خود و با توجه به هدف و مقصود آن تفسیر شود.

۲. اشکال در فرآیند حل اختلاف و ارجاع به شورای امنیت

فرآیند حل و فصل اختلافات که در بندهای ۳۶ و ۳۷ برجام پیش بینی گردیده، در عمل بسیار یک‌ طرفه طراحی شده است. 

در بند ۳۶ برجام آمده است که اگر هر یک از طرف‌ها بر این باور باشد که طرف دیگر که عموما به ایران اشاره دارد، به تعهداتش پایبند نبوده، می‌تواند موضوع را به کمیسیون مشترک ارجاع دهد.

اگر پس از طی چند مرحله (ارجاع به کمیسیون مشترک، وزیران خارجه، گروه مشورتی سه‌ نفره و بررسی پاسخ)، طرف شاکی همچنان بر این باور باشد که موضوع حل‌ و فصل نشده، می‌تواند آن را به عنوان مصداق "عدم پایبندی اساسی" به شورای امنیت سازمان ملل ارجاع دهد.

نکته مهم این است اگرچه برجام فرآیند حل و فصل اختلاف را طراحی کرده، اما اولا هیچ بندی وجود ندارد که الزام حقوقی قطعی برای طی همه مراحل پیش از ارجاع به شورای امنیت را برای عضو معترض ایجاد کند.

دوما این ساختار به گونه‌ای طراحی شده که اختیار ارجاع به شورای امنیت در نهایت در دست طرف شاکی باقی می‌ماند.

این ویژگی یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف و چالش‌های حقوقی مکانیسم ماشه محسوب می‌شود، زیرا به طرف شاکی اختیار تقریباً مطلق در فعال‌سازی مکانیسم ماشه را می‌دهد.

3. نقش و مشروعیت ایالات متحده پس از خروج از برجام

یکی از مهم‌ترین چالش‌های حقوقی، ادعای ایالات متحده برای استفاده از مکانیسم ماشه در سال ۲۰۲۰، پس از خروج رسمی این کشور از برجام در سال ۲۰۱۸ بود. البته این اقدام با واکنش حقوقی شدید سایر طرف‌های برجام و اعضای شورای امنیت مواجه شد. 

اصل"عدم انتفاع از تعهدات معاهده برای طرف خارج‌شده"، که در حقوق معاهدات شناخته شده است، بر این اساس استوار است که دولتی که از یک معاهده خارج شده، دیگر نمی‌تواند از مزایای آن بهره‌مند شود.

لذا، استفاده آمریکا از این مکانیسم پس از خروج از برجام، فاقد مشروعیت حقوقی بود و بسیاری از حقوق‌دانان بین‌المللی آن را خلاف اصول بنیادین حقوق معاهدات دانستند.

اما اگرچه آمریکا به دلیل خروج از برجام اختیار فعال سازی مکانیسم ماشه را از دست داد، اما همچنان این امکان را دارد که با سایر ابزارها، دیگر طرف های عضو برجام را به فعال ساختن مکانیسم ماشه مجبور نماید. 

۴. تعارض با اصل توازن منافع 

مکانیسم ماشه به گونه‌ای طراحی شده که در صورت فعال‌سازی، تمامی قطعنامه ها و تحریم‌های چند جانبه شورای امنیت، بدون در نظر گرفتن میزان نقض تعهدات یا امکان اصلاح آن، باز می‌گردند.

این وضعیت با اصل تناسب در اجرای معاهدات در تعارض است. چنین پیامدی می‌تواند موجب نقض اصل توازن منافع شود که از ارکان مشروعیت توافقات بین‌المللی است. استفاده از این ابزار برای اهداف سیاسی و بدون مستندات حقوقی معتبر، مشروعیت کل سازوکار را تضعیف می‌کند.

نتیجه گیری

مکانیسم ماشه در برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل، یکی از مهم‌ترین و بحث‌برانگیزترین سازوکارهای حقوقی طراحی‌شده برای تضمین اجرای تعهدات هسته‌ای ایران محسوب می‌شود. 

این مکانیسم به‌گونه‌ای طراحی شده که در صورت تشخیص عدم پایبندی اساسی یک طرف که به طور خاص ایران فرض می شود، امکان بازگشت خودکار قطعنامه ها و تحریم‌های سازمان ملل را بدون نیاز به اجماع در شورای امنیت فراهم می‌سازد. 

با وجود ابتکار در طراحی آن، مکانیسم ماشه با چالش‌های جدی حقوقی مواجه است که در این نوشتار سعی شد به برخی از مهمترین آنها پرداخته شود. 

نویسنده: رضا برادران اصفهانی، وکیل پایه یک دادگستری در امور بین المللی و تحلیل گر حقوق بین الملل با رویکرد تحریم ها و صلح جهانی